Avis de l’UNPRG sur le rattachement organique de la Gendarmerie au ministère de l’Intérieur – Dix ans

Le contexte et la décision

Six mois après son élection, le président de la République Nicolas Sarkozy annonce en novembre 2007 sa décision de de rompre la tutelle historique du ministère des armées sur la Gendarmerie nationale et de rattacher celle-ci au ministère de l’Intérieur.

Cette décision est l’épilogue d’une décennie marquée par plusieurs circonstances ou situations ayant influencé l’option du président.

En premier lieu, au sein du ministère de la défense, la gendarmerie est en situation de quasi rupture. La hiérarchie de l’armée de terre notamment ne cesse d’exprimer ses critiques sur les orientations d’une force qui se marginaliserait hors des principes et traditions militaires et qui ne chercherait qu’à tirer avantage de son positionnement sur deux ministères. Plusieurs épisodes marquent une dégradation des relations entre les deux forces :

• Entre 1997 et 2002, le dossier « Saint-Cyr » qui voit l’armée de terre faire le forcing pour évincer les officiers de gendarmerie d’une formation au sein de l’Ecole Spéciale Militaire. Des raisons techniques sans fondement sont avancées, masquant la vraie motivation et le véritable irritant : depuis 25 ans, la gendarmerie attire les meilleurs classés des Saint-Cyriens. Le ministre Alain Richard récuse cette demande, puis y accède, décidant l’exclusion de la gendarmerie de la grande école. Michèle Alliot-Marie dès sa prise de fonction en 2002 stoppera immédiatement la poursuite de la mise en œuvre de cette démarche.

• Le 20 avril 1999, l’embrasement de la paillote « chez Francis » en Corse ouvre un pitoyable feuilleton politico-judiciaire dans lequel des officiers de Gendarmerie – dont deux Saint-Cyriens – sont les protagonistes majeurs. Des officiers de gendarmerie dévoyés dit-on dans les armées

• L’affaire « Méchain » au début des années 2000 est un nouveau coin planté dans les relations entre Gendarmerie et armée de terre.

• En décembre 2001, les gendarmes sont dans la rue, exaspérés par la différence de traitement sur un même sujet commun réservé d’une part aux policiers par le ministre de l’Intérieur Daniel Vaillant et aux gendarmes par le ministre de la défense Alain Richard. Les manifestations des gendarmes consomment un divorce entre armée de terre et gendarmes. C’est dans cette période qu’un officier de gendarmerie, le capitaine Matelly, s’active sur le front médiatique pour « émanciper les militaires du carcan de leur statut militaire », prônant la constitution d’associations professionnelles. Il est taxé au sein des armées et de la gendarmerie de syndicaliste.

• Entre 2002 et 2007, les relations sont tendues entre les deux ministres de tutelle Nicolas Sarkozy et Michèle Alliot Marie. Dans ce contexte, le ministre de la défense Hervé Morin ne fait rien pour ancrer la gendarmerie à la défense et la laisse s’éloigner sous les offensives de l’intérieur dirigé par le ministre Sarkozy puis le président Sarkozy.

La décision est notifiée solennellement en novembre 2007 par le président de la République devant les deux hiérarchies et s’impose à la nouvelle ministre de l’Intérieur Mme Michèle Alliot Marie qui doit préparer une loi actant le rattachement organique. Elle sera mise en œuvre par le général Parayre puis surtout par le général Gilles. Le fait que le directeur général soit officier de gendarmerie est censé rassurer les troupes. L’affirmation est en outre exprimée que le statut militaire perdure pour les gendarmes et que l’équilibre en toutes choses avec la police sera assuré au sein du ministère de l’Intérieur. Dès sa nomination, le nouveau directeur général, le général Gilles, tient à positionner la gendarmerie sur le même plan que la police et obtient après plusieurs mois que le directeur général s’installe place Beauvau.

La mise en œuvre, la loi du 3 août 2009 et les textes d’application

Le projet de loi est instruit au sein du ministère de l’intérieur et d’emblée, l’influence de la hiérarchie policière et des syndicats de police se fait sentir car l’enjeu est énorme : quelle gendarmerie veut-on pour l’avenir ? Les députés et sénateurs représentant le territoire des provinces, veulent la continuité d’une force à statut militaire de pleine compétence policière. Quant aux policiers, ils poussent les pions pour conquérir la direction effective de plusieurs grands pans de l’action policière, dont la police judiciaire. Michèle Alliot Marie et son directeur de cabinet le préfet Michel Cadot veillent à un sain équilibre du projet pour les deux forces et la loi du 3 août est votée, conformément aux vœux et conceptions des parlementaires. Le texte préserve les missions premières de la gendarmerie nationale.

Une série de mesures d’application entre en discussion sous le pilotage du nouveau ministre de l’intérieur Brice Hortefeux dès l’été 2009. Il s’agit pour lui et son entourage très policier d’asseoir les coordinations entre police et gendarmerie. Pendant plusieurs mois, la gendarmerie doit défendre la position d’équilibre pour ne pas voir rétrogradés et subordonnés l’action de ses sections de recherches, de ses cellules renseignement des groupements et le positionnement de sa hiérarchie auprès des préfets de département, ainsi que l’engagement de son GIGN. La proximité bien connue entre le pouvoir politique du moment, en premier lieu le président de la République, la hiérarchie policière et les responsables des syndicats de police a pesé sur la conduite des discussions. Pour autant, l’essentiel est préservé au printemps 2010 et, dans les cinq domaines, des textes de compromis convenables sont actés, non sans mal. Il faudra restaurer une meilleure relation de confiance, ce à quoi s’attacheront les généraux Favier et Lizurey, dans un contexte relationnel plus apaisé avec le pouvoir politique.

Quel regard aujourd’hui ?

La gendarmerie a toute sa place au sein du ministère de l’intérieur où elle a donné la preuve de son efficacité, à l’image de son apport dans la lutte contre les menées terroristes qui ont touché le pays au cours des dernières années. La personnalité et l’action du général Favier ont aidé à cela. Au demeurant, les relations se sont paradoxalement totalement améliorées avec les armées : l’engagement en Afghanistan de quelques 250 gendarmes par Mme Alliot Marie et le général Gilles dès 2009 a mêlé gendarmes et soldats sur le même front extérieur. Ils se sont reconnus dans leur aptitude à assumer les missions extrêmes et en accepter le prix fort si nécessaire.

La balance avantages / inconvénients

La décision de 2007 relevait d’une logique fonctionnelle : voir un ministère avoir la pleine tutelle sur les forces concourant à la mise en œuvre de sa mission. Pour la gendarmerie, cette décision présente des avantages :

• Une meilleure participation – et donc une plus grande influence – sur les décisions prises en matière de sécurité par le ministre de l’intérieur

• Une meilleure prise en compte de ses besoins budgétaires

• Une plus grande liberté en matière de ressources humaines (déroulement de carrière de ses personnels – régime de rémunérations), dans le respect d’un indispensable statut militaire de ses officiers et sous-officiers.

Des inconvénients ou points de vigilance subsistent :

• Un risque de perte d’identité avec, dans l’esprit des médias et du public, une sorte de fongibilité des agents sous le vocable de « forces de l’ordre ». Une fongibilité d’ailleurs alimentée par le ministère et ses communicants qui ne font aucune différence entre policiers et gendarmes,

• Un risque de fragilisation du statut militaire, lequel demeure la pierre angulaire de l’organisation et du fonctionnement de la gendarmerie. La tendance à gommer les différences demeurera un objectif des syndicats de police qui ne cesseront de vouloir assimiler insignes de grade, conditions de logement … Au demeurant, les gendarmes territoriaux eux-mêmes ne se sont-ils pas installés au fil des ans dans un profil plus proche de celui de fonctionnaires que de militaires moins regardants de leur temps libre ?

• Pour l’employeur, le ministre à l’échelon national et le préfet dans le département, ce réflexe de fongibilité des forces met en péril la notion de zones de compétences. Or, le mode d’organisation du service dans les zones police associé au régime d’emploi du policier conduit à une disponibilité instantanée quasi indigente rapportée à l’effectif global des unités et entraine régulièrement l’injection de gendarmes « pompiers » notamment des PSIG en zone police ; l’inverse n’existant quasiment pas.

• Enfin, l’usage selon lequel la gendarmerie est une force militaire apte à être hors des frontières le bras armé de l’Etat (ministère de la défense – ministère des affaires étrangères) dans la gestion des situations de crise ou de post-crise s’est étiolé dès lors que le ministère de l’intérieur peut avoir le réflexe, selon les sensibilités, de l’emploi prioritaire voire exclusif des gendarmes sur le seul territoire national, notamment des escadrons de gendarmerie mobile (dont 15 d’entre eux ont été supprimés sur la directive du président Sarkozy). Il y a là un risque de perte de capacités pour l’Etat.

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Pour autant, dix ans après, le modèle original français de deux forces de sécurité, l’une civile, l’autre militaire, garde son caractère et son efficacité, dès lors que l’autorité politique oriente positivement son engagement.

La tutelle du ministère de l’intérieur sur la gendarmerie nationale n’est plus à discuter dès lors que le statut militaire du gendarme perdure et que l’équilibre à tous égards entre police et gendarmerie est respecté. Aussi la vigilance est-elle requise.

Henri MARTINEZ